همزمانی این اتفاق با طرح پرونده ایران در FATF مخاطره این اظهارنظر را به شدت افزایش میدهد. در حالیکه مجلس شورای اسلامی با تصویب لوایح چهارگانه گام موثری در خروج ایران از لیست سیاه برداشت، این اقدام هیات نظارت گامی منفی تلقی میشود. هرچند کسی نمیتواند نسبت به اظهارنظر این گروه طی امروز و فردا پیشبینی درستی داشته باشد، لیکن افراد مطلع حدس میزنند با توجه به تعهد دولت و مجلس ایران به مبارزه با پولشویی و تروریسم احتمالا حالت تعلیق برای یک دوره دیگر تمدید شود. اجلاس بعدی این گروه در ۱۹فوریه سال ۲۰۱۹ مصادف با ۳۰بهمن ماه سالجاری است. این به این مفهوم است که بازار و مبادلات تجاری و مالی همچنان دستِکم برای یک دوره چهارماهه دیگر در وضعیت عدم قطعیت که سمِّ مهلک اقتصاد است، باقی میماند. هرچند هیات عالی نظارت خود را از حیث حقوقی پاسخگوی ملت ایران نمیداند، لیکن واقعیت این است که در پیشگاه تاریخ باید مسوولیت این زیانرسانی به منافع ملی ایران و ایرانیان را بپذیرد.
رفتار و دامنه اختیاری که هیات عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی برای خود قائل است در شأن رکنی برتر از قوای مجریه و مقننه و شورای نگهبان است. نظر به اهمیت حیاتی و اثر تعیینکنندهای که این رویکرد بر نظام حکمروایی، حفظ منافع ملی و آینده ایران دارد و اینکه شورای نگهبان در عمل آن را پذیرفته است، نسبت به آن حساس شدم و کندوکاوی پیرامون چندوچون موضوع و موقعیت این هیات در ساختار حاکمیت براساس قانون اساسی انجام دادم. موضوع محوری این یادداشت همین مطلب است. دامنه تاثیر و اهمیت موضوع از منظر اینجانب ناظر بر ۵ حوزه زیر است:
۱- رکن قدرتمند جدیدی در ساختار حکمرانی کشور که در قانون اساسی تعریف نشده و قدرت توقف تصمیمهای سایر ارکان قانونی را دارد اعلام موجودیت کرده و هیچ پاسخی هم به ملت نمیدهد.
۲- این تصمیم ظرفیت بر همزدن و تلاشی جبهه ایستادگی قدرتهای بزرگ جهان در برابر زیادهخواهی و یکجانبهگرایی آمریکا حول موضوع ایران و با محوربودن ایران از مجرای همکاری قدرتهای جهانی ۱+۴ و ایران را دارد و بهطور دقیق بر خلاف ژست انقلابی آن به نفع آمریکا و سیاستهای ترامپ و نتانیاهو است.
۳- قانونهای متوقفشده اثر کارکردی فوری در تجارت و مبادلههای مالی ایران و جهان- حتی با کشورهای با بیشترین سهم مبادله اقتصادی و سیاسی و تجاری چون چین و روسیه و همسایگان چون عراق و افغانستان دارد و در نهایت بهطور مستقیم بر توان مقاومت ایران در برابر تکانههای اقتصادی خارجی و تولید ملی که عمدهترین هدف ابلاغ سیاستهای اقتصاد مقاومتی بوده و هست اثر منفی میگذارد.
۴- این موضوع بر بیثباتی و شدت وضعیت عدم قطعیت در بازار که منجر به افزایش نرخ ارز خارجی و کاهش ارزش پول ملی و فقیر شدن ملت ایران میشود، اثر فوری میگذارد.
۵- اثر مستقیمی بر حملونقل بینالمللی؛ اعم از دریایی، هوایی، ریلی و جادهای میگذارد و در صورت باقی ماندن ایران در لیست سیاه حتی امکان حملونقل ابتدایی با کشورهای همسایه با چالشهای بسیار بزرگ و پرهزینه مواجه خواهد شد و در صورت تعلیق موقت، هرگونه سرمایهگذاری سنگین داخلی و خارجی در ایران تا رفع این وضعیت در بوته اجمال و بیتصمیمی باقی خواهد ماند.
به گزارش اداره کل روابط عمومی شورای نگهبان، دکتر کدخدایی در گفتوگو با خبرگزاری مهر در ۱۸مهرماه، با اشاره به جلسه همان روز شورای نگهبان اظهار کرد: در نشست امروز بخشهای باقیمانده از لایحه «الحاق دولت ایران به کنوانسیون مقابله با جرایم سازمان یافته فراملی» (پالرمو) و لایحه «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» (از لوایح مرتبط با FATF) بررسی شد. وی افزود: با توجه به اصلاحات صورتگرفته در مجلس، ایرادات شورای نگهبان به این دو لایحه برطرف شده است و از نظر شورا ایرادی وجود ندارد؛ اما نظراتی که مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص مغایرت این لوایح با سیاستهای کلی نظام در بخش امنیتی و اقتصاد مقاومتی وجود داشت، هنوز لحاظ نشده، به همین دلیل این دو لایحه را به مجلس فرستادیم تا نظرات مجمع را لحاظ و به ما اعلام کنند. سخنگوی شورای نگهبان تصریح کرد: بررسی نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعلام لحاظ نشدن آن در مصوبه مجلس از سوی ما، در قالب انطباق یا عدم انطباق مصوبه مجلس با اصل ۱۱۰ قانون اساسی صورت گرفته است. دکتر کدخدایی خاطرنشان کرد: لایحه الحاق دولت ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم CFT هم که اخیرا در مجلس به تصویب رسیده، در دستور کار امروز شورا نبود.
نکات بیسابقهای در این اظهارنظر وجود دارد. یکم آنکه وی اعلام وجود رکن جدیدی را در فرآیند قانونگذاری به رسمیت میشناسد که در قانون اساسی وجود ندارد و در ادامه بحث معلوم خواهد شد که آن مجمع تشخیص مصلحت هم نیست، بلکه «هیات نظارت وابسته به مجمع» است. نکته دوم آنکه وی میگوید که ایرادات شورای نگهبان بر این دو لایحه بر طرف شده ولی نظرات مجمع لحاظ نشدهاست. طرفه آنکه این موضوع را هم به اصل ۱۱۰ قانون اساسی نسبت میدهند. آیا در قانون اساسی هیچ مرجع دیگری برای مطابقت قانونهای مصوب مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع جز شورای نگهبان تعریف شده است؟ وقتی شورای نگهبان اعلام میکند که ایرادهای آن برطرف شده است، این اظهارنظر شامل اصل ۱۱۰ هم میشود. در ادامه به چند تعارض مهم در این بیان که حاکمیت قانون و استواری در نظام قانونگذاری را در معرض تهدید جدی قرار دادهاست، اشاره میکنم.
۱- آیا سیاستهای ابلاغی فوق قانون اساسی است یا ذیل قانون اساسی است؟ وقتی ابلاغ سیاستها دراجرای اصل ۱۱۰ قانون اساسی صورت میگیرد، پرواضح است که آنها نسبت به قانون اساسی وضعیت فرودین دارند و نه فرازین. افزون بر این، رهبری در ذیل ابلاغیهای خود همواره میفرمایند که در جهت اجرای آنها چنانچه باید قانونهایی نسخ یا وضع شوند، مسیر قانونی خود را طی کنند. پس ایشان خودشان به قانون اساسی و مجاری قانونی متعهد هستند. و اجرای سیاستها را در چارچوب قانون طلب میکنند.
۲- رابطه اصل نهاد مجمع تشخیص مصلحت با سیاستها وضعیت مشورت برای رهبری دارد. بنابراین، مجمع فاقد اصالت و اختیار ذاتی در این ارتباط است. چه رسد به هیات نظارتی که منبعث از آن است. براساس مقررات موضوعه مجمع، نظرات این هیات تا زمانی که در مجمع به تصویب نرسیدهاست فاقد ارزش اعلامی است. در مواد ۷، ۸ و ۹ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام به صراحت درج شده است که در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاستهای کلی برعهده مجمع خواهد بود. دستورالعمل فوق و هیچیک از مواد و مفاد آن تا کنون نسخ نشده و هنوز بهطور رسمی ملاک عمل مجمع است. حال آنچه از سوی دبیرخانه مجمع به شورای نگهبان اعلام شده است، نظر هیات نظارت است. بنابراین فاقد ارزش رسمی است.
۳- در پیجویی که در ارتباط با بند قبلی داشتم عدهای مدعی بودند که براساس عبارت ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی امکان تفویض اختیار از سوی رهبری به هر مرجعی وجود دارد. بند ۲ اصل ۱۱۰ اشعار میدارد که «نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام» بر عهده رهبری است. و ذیل این اصل تصریح شده که «رهبر میتواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.» در این ارتباط چند بحث وجود دارد. اول آنکه تاکنون چنین تفویض اختیاری از سوی رهبری اعلام نشده است. قاعدتا موضوعی در این سطح از اهمیت که قدرت توقف تمام فرآیندهای قانونی را دارد و بر سرنوشت آحاد ملت ایران و حقوق عمومی تکتک شهروندان اثر میگذارد اگر وجود میداشت، باید اعلام عمومی میشد تا همگان بدانند. دوم آنکه، آیا وظایف و اختیارات ذاتی نهادهای حکومتی قابل تفویض به دیگری است؟ عمومات حقوقی میگوید چنین تفویض اختیاری ممکن نیست. همچنانکه مجلس شورای اسلامی و دولت نیز نمیتوانند اختیارات خود را به هیچکس واگذار کنند. آنچه در تفویض اختیار آمده، اختیار شخص مدیر است و نه اختیار نهاد. نمونه برجسته آن اصل ۱۲۷ قانون اساسی است. در این اصل آمده که رئیس جمهور و هیات وزیران میتوانند در موارد خاص نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین کنند. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران خواهد بود. ولی، نکته مهم آن است که فرآیند ابلاغ این تصمیمها همانند سایر تصمیمهای دولت است و باید از سوی دبیرخانه هیات وزیران و با امضای رئیسجمهور یا معاون اول ابلاغ شود و شخص و هیات صاحب اختیار، قدرت ابلاغ مستقیم ندارد. این موضوع در اجرای اصل ۸۵ قانون اساسی که ناظر بر تفویض اختیار مجلس به کمیسیونها برای تصویب موقت قانون است نیز بههمین نحو عمل میشود و نهایتا قانون از سوی رئیس مجلس پس از طی مراحل بررسی در شورای نگهبان ابلاغ میشود. بنابراین حتی با فرض آنکه اختیاری از سوی رهبر به مجمع یا هیات عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی نظام تفویض شده باشد، ابلاغ نظر نهایی آنان باید از سوی نهاد رهبری و به امضای شخص رهبر صورت گیرد و گرنه فرآیند قانونگذاری سست و بیبنیان میشود. سوم، آنچه در این ارتباط در دسترس ما است، مقررات ناظر بر نحوه کار کمیسیون نظارت مجمع تشخیص است که نسخ آن نیز ابلاغ نشده و همچنان براساس اعلام رسمی مجمع تشخیص مصلحت ملاک عمل است. آنچه در جستوجوی رسانهای یافتم، یک ادعا از سوی آقای رضایی در ۲۹/ ۷/ ۱۳۹۶ است که به این شرح است: «به گزارش خبرگزاری فارس، محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام در نشست خبری که صبح همان روز در مجمع برگزار شد، با بیان اینکه در این جلسه درباره تعیین اعضای هیات عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی نظام بحث شد، اظهار کرد: ضوابط و شرایط تعیین اعضای این هیات به تصویب رسید و از اینرو هیات عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی به دستور رهبر انقلاب تشکیل میشود. رضایی با اشاره به اینکه وظایفی که قبلا در صحن مجمع انجام میشد به این هیات منتقل میشود، افزود: بنابراین، هیات نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نقش تعیینکنندهای دارد و ارزیابی و تهیه گزارشهای مربوط به آن در دبیرخانه صورت میگیرد.» همچنانکه ملاحظه میشود در این بیان هیچ اشارهای به تفویض اختیار رهبری به این هیات نیست. افزون بر اینکه مقررات نظارت پیشین نیز نسخ نشده است. ادعای بعدی باز میگردد به ادعای آقای علی احمدی، قائممقام دبیر مجمع تشخیص مصلحت. به گزارش خبرگزاری صداوسیما در ۱۹/ ۷/ ۱۳۹۷، علی احمدی با حضور در برنامه گفتوگوی ویژه خبری چهارشنبه شب شبکه دو سیما به برخی از وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره کرد و با تفکیک دو موضوع مصلحت و نظارت افزود: «مصلحت»، موضوع اصل ۱۱۲ قانون اساسی است که براساس آن هنگامی که شورای نگهبان مصوبه مجلس را مغایر با قانون اساسی یا شرع تشخیص دهد و مجلس بر نظر خود اصرار کند، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده میشود. وی ادامه داد: موضوع «نظارت»، براساس بند 2 اصل 110 قانون اساسی است که براساس آن نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی بر عهده مقام معظم رهبری است که ایشان میتوانند این اختیار را به اشخاص حقیقی یا حقوقی تفویض کنند که در گذشته این اختیار را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض فرمودند. احمدی با اشاره به اینکه هیات ۱۵ نفره نظارت با عنوان هیات عالی نظارت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تشکیل شد، افزود: انطباق مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام با سیاستهای کلی نظام از وظایف این هیات است. جانشین دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام اضافه کرد: هیات عالی نظارت، مصوبات مجلس شورای اسلامی را با سیاستهای کلی نظام تطبیق و مغایرتها را به شورای نگهبان ارجاع میدهد و این شورا درباره آن اعلام نظر میکند. در این بیان یک ادعای بسیار بزرگ و یک تناقض نهفته است. ادعای بزرگ آنکه این هیات جانشین رهبری است و اعتبار نظراتش معادل نظرات رهبری است که تا کنون چنین چیزی در نظام قانونگذاری ایران سابقه نداشته و سیره شناختهشده رهبری نیز نیست. تناقض در آنکه مغایرتها به شورای نگهبان اعلام میشود و این شورا در باره آن اعلام نظر میکند. اگر این هیات جانشین رهبری است که چگونه شورا درباره تشخیص آنها اظهارنظر مجدد میکند و اگر حضرات نظر شورا را قبول دارند که شورا عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی را اعلام کرده است.
۴- در ارتباط نظر رهبری و توصیههای FATF اخیرا دو نقل قول از ایشان صورت گرفتهاست. یکی آنکه رئیس مجلس در ۱۵/ ۷/ ۱۳۹۷ در جریان تصویب کنوانسیون CFT تحت عنوان قرائت نامه از ایشان نقل کردند مبنی بر اینکه من از رهبری درباره بررسی لوایح سوال کردم و ایشان نظرشان را گفتند و من هم برایتان خواندم. در این نامه نسبت به موافقت و عدم موافقت درباره لوایح چهارگانه بهدنبال بیانات معظمله آمده است که ایشان با بررسی این لایحه مخالفتی ندارند تا مسیر قانونی خود را طی کند. نقل قول دیگر مربوط به آیتالله مکارم شیرازی است که به واسطه آقای مصباحیمقدم در رسانه انتشار یافت. ایشان گفت: حضرت آیتالله مکارم شیرازی در دیداری که در مشهد با رهبر انقلاب داشتند نظر خود را در این موارد مطرح میکنند و از حضرت آقا سوال میکنند که نظر خود شما چیست؟ مقام معظم رهبری در جواب میفرمایند: «من اینها را دیدم، خودم به جمعبندی نرسیدم و چون خودم به جمعبندی نرسیدم نظر خاصی ندارم». با این دو بیان مبنای ورود هیات عالی نظارت معلوم نیست که چیست. اظهارنظر این هیات به ادعای خودشان به واسطه وکالت و تفویضی که از سوی رهبری شده است، معنی پیدا میکند و گرنه بهطور ذاتی دارای هیچ اعتباری نیست. وقتی موکل چه در شکل و چه در محتوا، اظهار بینظری میکند و میفرماید که مسیر قانونی چون سایر لوایح طی شود و باز میفرماید که من اینها را دیدم و خودم به جمعبندی نرسیدم، یعنی من به محتوا هم رسیدگی کردم باز نظر ندارم، حال چگونه وکیل ورود پیدا میکند و اظهار مغایرت از طرف موکل میکند؟ گویا همان داستان تاریخی اجتهاد در برابر نص است که یکبار دیگر تکرار میشود.
۵- از یکی از افراد درگیر سوال کردم که اگرمجلس بر نظر خود اصرار کند، چه میشود؟ پاسخ این بود که اگر دوبار مجلس بر نظر خود اصرار کند، موضوع حکم اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان را پیدا میکند. بنابراین، برای حکمیت به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع میشود و اینبار صحن مجمع اظهارنظر میکند. واقعا طرفه تدبیری است این فرآیند وضع شده! از یکسو، شورای نگهبان در این ارتباط صرفا در مقام ابلاغ تشخیص هیات عالی نظارت بوده و خودش اعلام کرده که ایرادهای من مرتفع شده، بنابراین اختلافی با مجلس ندارد. ولی اگر مجلس نظر هیات عالی نظارت را نپذیرد، موضوع در حکم اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تلقی و به مجمع تشخیص ارجاع میشود و از سوی دیگر، هیات عالی خود را جانشین رهبری میداند و اعتبار حکم خود را معادل حکم ایشان میداند که قدرت توقف لایحه دولت و مصوبه مجلس شورای اسلامی را دارد. در عین حال، برای حل اختلاف بین نظر ایشان با این اعتبار و مجلس، موضوع به مجمع تشخیص ارجاع میشود. براساس ادعای حضرات، حکمی که اعتبار حکم رهبری را دارد در صورت پافشاری مجلس شورای اسلامی در مخالفت با آن، برای تصمیمگیری نهایی به مجمعی ارجاع میشود که اعتبار وجودیاش مقام مشورت برای رهبری است و تمام اعضای آن از سوی رهبری منصوب و تصمیم نهایی آن چنانچه از سوی رهبری امضا شود، اعتبار پیدا میکند. چنین مجمعی میخواهد اختلاف بین جانشین رهبری و مجلس را بهزعم حضرات حلوفصل کند. این آشکارا یک دور است. واقعا حضرات به این مسائل ابتدایی فکر نمیکنند که چنین ادعاهایی را مطرح میکنند؟
۶- اگر مجمع برای خود اختیار یک رکن مستقل در فرآیند تایید نهایی قانون را قائل است، پس چرا مستقیما خود نظر خود را به مرجع قانونگذاری که مجلس است ابلاغ نمیکند؟ و اگر اظهارنظر مبنی بر آن بخشی از فرآیند تطبیق قوانین عادی با قانون اساسی است که بخشی از اختیارات شورای نگهبان است.
واقعیت آن است که کشور در موقعیت خطیری قرار دارد. کوچکترین اشتباه از سوی دولت و مجلس زیانهای غیرقابل جبرانی را به کشور تحمیل میکند. همچنانکه تا کنون بر اثر همین اقدامهای غیر مسوولانه، اقتصاد ایران در وضعیت عدم قطعیت کلی قرار گرفته و بازار بیثباتی جدی را تجربه میکند. اکنون که پس از فراز و فرودهای فراوان و پس از ۱۰ سال بررسی پیرامون نحوه تحقق توصیههای FATF، دولت و مجلس به اجماع نسبی رسیدهاند و موضوع در قالب لوایح چهارگانه به نتیجه رسیده است، هیات عالی نظارت مغایرت آنها را با سیاستهای ابلاغی اعلام میکند و هزینه بسیار بزرگی را روی دست مردم ایران میگذارد. من اظهارنظر هیات را بهدقت مطالعه کردم. به هیچ عنوان امکان برقراری ارتباط بین آنها و سیاستهای کلی ابلاغی نیست. تمام استدلالها به قول علما روی مقدمات بعیده استوار است که فاقد ارزش وجوبی هستند.
درست است که حضرات خود را از حیث حقوقی پاسخگوی ملت ایران نمیدانند ولی، در نهایت هیچکس نیست که خود را بتواند مصون از پاسخگویی قرار دهد. در نهایت افراد باید به مردم پاسخ دهند. چگونه میتوان پذیرفت هیاتی ۱۵ نفره که بیشتر مردم نام اکثر آنها را نمیدانند مقدرات کشور را در دست بگیرند و تصمیم دولت، مجلس و شورای نگهبان را وتو کنند؟ چگونه میتوانند اکنون که جبهه قدرتمندی دستِکم از منظر سیاسی در برابر یکجانبهگرایی آمریکا با محوربودن موضوع ایران شکلگرفته و قدرتهایی که سالها متحد آمریکا بودهاند و روی موضوع ایران رودرروی آن قرار گرفتهاند، این جبهه را به نفع آمریکا بشکنند؟ آیا قطع امکان همراهی چین و روسیه با ایران متضمن منافع ایران است؟ آیا قطع امکان تجارت و مبادله مالی ایران با دنیا در شرایط تحریم سرسختانه آمریکا نشانِ انقلابیگری است؟ آیا در ترسیم تصویری مخالف مبارزه با تروریسم و پولشویی در جهان از ایرانی که قربانی تروریسم است و از سوی باندهای قاچاق اسلحه و مواد مخدر تهدید میشود، کوچکترین تدبیری نهفته است؟
من نمیگویم که اگر این قانونها پذیرفته شده بود، کشور گلوبلبل میشد. ولی، پذیرش هر یک روز زودتر آنها هم از حیث مبارزه با فساد و پولشویی در درون ایران گام بزرگی رو به جلو بود و هم کمکی به برچیدهشدن وضعیت عدم قطعیت اقتصاد و بیثباتی بازار در ایران بود. بیگمان، اگر تصویب این لوایح چهارگانه همزمان با پذیرش برجام بود، میزان بهرهمندی ایران از برجام دهها برابر وضع موجود بود. قطعا، بزرگترین مانع دسترسی ما به بانکهای بزرگ جهانی و جلب سرمایهگذاری بینالمللی عدم حلوفصل جامع مسائلمان با FATF بود. چرا عدهای نمیخواهند واقعیتها را بپذیرند و با سختسری ملت ایران را در تنگنا و فقر قرار میدهند؟ این افراد باید بپذیرند حاکمیت یک هیاتِ در پشتِ پرده بر مقدراتِ کشور از سوی هیچکس، اعم از دولت، مجلس و ملت تحمل نمیشود و مورد قبول قرار نمیگیرد.
لوایح چهارگانهای که به لوایح FATF معروف است پس از کشوقوس فراوان به تصویب مجلس رسید اما برخی از آنها هنوز نهایی نشده است.