حمید قنبری/ حقوقدان
اظهارنظرهایی که در چند روز گذشته در مورد قرار موقت دیوان انجام شده است، بیشتر درباره الزام‌آور بودن یا نبودن قرار و نحوه واکنش ایالات‌متحده آمریکا به آن است. حال آنکه قرار مزبور، از ابعاد متعدد دیگری در حقوق بین‌الملل اهمیت دارد و نمی‌توان اهمیت آن را به یک نکته فروکاست. در این یادداشت تلاش شده است ضمن بررسی قرار موقت یادشده، به نقش آن در توسعه و تحول حقوق بین‌الملل اشاره شود.
1. دیوان بین‌المللی دادگستری، در تاریخ ۳ اکتبر ۲۰۱۸ به درخواست ایران و پس از بررسی دلایل و مستندات ارائه‌شده توسط دو دولت ایران و آمریکا قرار موقتی را صادر کرد که ایالات‌متحده آمریکا را از تداوم اجرای بخشی از تحریم‌های وضع شده علیه ایران منع و آن کشور را موظف میکند زمینه صادرات اقلام بشردوستانه، هواپیما و قطعات آن را به ایران فراهم کند.
تبیین مفهوم اختلاف و همپوشانی مبانی صلاحیتی
2. یکی از مسائل مهم در موضوع حل‌و‌فصل اختلافات در حقوق بین‌الملل، تبیین این نکته است که چه زمانی اختلاف بین دو دولت وجود دارد. هنگامی که یک دیوان بین‌المللی، رسیدگی به موضوعی را در دستور کار خود قرار می‌دهد، نخست باید از این نکته اطمینان حاصل کند که اختلافی میان دو طرف وجود دارد.
دیوان در قرار موقتی که صادر کرده است، خاطرنشان میکند که برای وجود اختلاف میان دو طرف، وجود ۲ شرط ضروری است: نخست اینکه دو طرف، دیدگاه‌های مخالفی در مورد اجرا یا عدم اجرای تعهدات بین‌المللی یکدیگر در موضوع مورد بحث داشته باشند و دوم اینکه این تفاوت دیدگاه‌ها، مربوط به اجرا یا عدم اجرای سندی باشد که مبنای صلاحیت دیوان قرار داده شده است (در اینجا عهدنامه مودت ۱۹۵۵).
۳. دیوان درباره این پرونده اظهار میکند که شرط اول، (یعنی تفاوت دیدگاه ایران و آمریکا درخصوص اجرا یا عدم اجرای تعهدات بین‌المللی مورد بحث) حاصل است اما شرط دوم، امری است که توسط آمریکا مورد تردید قرار گرفته است.
به‌عبارت دیگر، ایالات‌متحده آمریکا منکر این نیست که درخصوص موضوع تحریم‌ها با ایران دیدگاه‌های متفاوت و متعارضی دارد، اما مدعی است که ادعاهای ایران، مربوط به سندی غیر‌از عهدنامه مودت است. ایالات‌متحده آمریکا مکرر ابراز می‌دارد که تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران، به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) مرتبط می‌شوند نه به عهدنامه مودت که در سال ۱۹۵۵ منعقد شده است و از این رو، دیوان نمی‌تواند براساس بند حل‌و‌فصل اختلافات مندرج در عهدنامه مودت به آن رسیدگی کند.
۴. دیوان در این رابطه نظر ایالات‌متحده آمریکا را رد میکند و اظهار می‌دارد که این موضوع که اختلافات ایران و آمریکا در رابطه با تحریم‌های وضع شده علیه ایران، به یک سند بین‌المللی دیگر (برجام) مرتبط می‌شود به این معنا نیست که همین اختلافات نمی‌تواند مرتبط با عهدنامه مودت و مکانیزم حل‌و‌فصل اختلاف مندرج در آن باشد.
به‌عبارت دیگر، دیوان با صدور این قرار موقت، مساله همپوشانی مبانی صلاحیتی را پذیرفته است و اظهار میکند که واقعه مشخص، می‌تواند مشمول اسناد بین‌المللی متعددی باشد که در آن‌ها مکانیزم‌های حل‌و‌فصل اختلاف متعددی وجود دارد که برخی متضمن رجوع به دیوان بین‌المللی دادگستری هستند و برخی دیگر چنین نیستند.
دو طرف دعوی حق دارند که از میان مکانیزم‌های مزبور، آن را که مناسب‌تر و مفیدتر می‌دانند برگزینند و نمی‌توان آن‌ها را از چنین حق انتخابی منع کرد. دیوان در این خصوص به این نکته نیز اشاره میکند که مکانیزم حل‌و‌فصل اختلاف مندرج در برجام، مانع استفاده از سایر طرق حل‌و‌فصل اختلاف نیست و آن مکانیزم را نمی‌توان یک مکانیزم انحصاری محسوب کرد.
مفهوم مسائل امنیتی و تفکیک مسائل شکلی از ماهوی
۵. یکی از استدلال‌هایی که ایالات‌متحده آمریکا در رابطه با عدم صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری برای رسیدگی به اختلاف بیان میکند، فقره‌های (ب) و (د) از بند یک ماده ۲۰ عهدنامه مودت است که مانع شمول عهدنامه بر مسائل مربوط به مواد رادیواکتیو و نیز مسائل مرتبط با امنیت ملی دو طرف متعاهدین می‌شود. ایالات‌متحده آمریکا با توسل به بندهای مزبور اظهار کرد از آنجا که تحریم‌های وضع‌شده توسط آن کشور علیه ایران مربوط به مسائل هسته‌ای و آنچه به‌زعم آن دولت امنیت آن کشور تلقی می‌شود بوده؛ بنابراین دیوان صلاحیت رسیدگی به خواسته ایران را ندارد.
دیوان بین‌المللی دادگستری در این خصوص اظهار میکند استثنائات یادشده، نه مرتبط با صلاحیت دیوان در رسیدگی به اختلافات، بلکه مرتبط با تعهدات ماهوی دو طرف متعاهدین است؛ بنابراین ایالات‌متحده آمریکا نمی‌تواند برای خارج کردن موضوع از صلاحیت دیوان به آن بندها استناد کند.
6. استدلال دیوان در این مورد، ارزشمند است و می‌تواند در بسیاری از پرونده‌های دیگر نیز مورد استناد قرار گیرد. بعید نیست که دیوان در پرونده دیگری که بین دو طرف در دست رسیدگی دارد، با استدلال مشابهی از سوی ایالات‌متحده آمریکا مواجه شود. در این صورت، می‌توان این استدلال را برای پاسخگویی به چالش‌های ایالات‌متحده آمریکا در بعد صلاحیتی پرونده مورد استناد قرار داد و به‌عبارت دیگر، این پرونده راه را برای ایران در پرونده دیگری که در دست رسیدگی قرار دارد نیز تا حدودی هموار کرد.
تبیین مفهوم حل‌و‌فصل اختلاف از طرق دیپلماتیک
۷. بر اساس عهدنامه مودت ۱۹۵۵، دیوان بین‌المللی دادگستری در صورتی صلاحیت رسیدگی به اختلاف میان دو طرف را دارد که آن اختلاف، به طریق دیپلماتیک حل‌و‌فصل نشده باشد. ایالات‌متحده آمریکا در رابطه با این بند عهدنامه ادعا میکند که ایران پس از خروج آمریکا از برجام در پی آن برنیامده است که اختلاف را با استفاده از مذاکره و راه حل‌های دیپلماتیک حل‌و‌فصل کند. ایالات‌متحده آمریکا از این فرصت استفاده و اظهار میکند که در بالاترین سطح سیاسی حاضر به مذاکره با ایران است، اگر ایران هم تمایل به مذاکره نشان دهد.
۸. ایران در پاسخ به این ادعا به دو نامه‌ای که در این باره به سفارت سوئیس به عنوان حافظ منافع آمریکا در ایران فرستاده است اشاره میکند (هر چند ایالات‌متحده آمریکا مدعی است که یکی از آن نامه‌ها را دیر و بعد از طرح دعوی دریافت کرده است) و نیز به این نکته استناد میکند که برای حصول شرط یاد شده (عدم حل موضوع به طریق دیپلماتیک) نیازی نیست که مذاکره یا ملاقات دیپلماتیکی برگزار شده باشد.
دیوان، این استدلال را تایید میکند و اظهار می‌دارد که مقتضای بند مورد بحث، عدم حل‌و‌فصل موضوع از طریق دیپلماسی است. صرف اینکه طرفی که مدعی عدم صلاحیت دیوان است نمی‌تواند نشان دهد که موضوع از طریق دیپلماتیک حل‌و‌فصل شده است، برای حصول اطمینان از تحقق این شرط صلاحیتی کفایت میکند و در پرونده مورد بحث نیز ایالات‌متحده نتوانسته نشان دهد که چنین امری رخ داده است.
تفاوت تعهدات مربوط به اقلام بشردوستانه و سایر تعهدات
۹. یکی از پرسش‌هایی که درباره قرار موقت قابل‌طرح است، این است که چرا به‌رغم اینکه قرار درخواست شده مربوط به کلیه تحریم‌هایی است که آمریکا اخیرا علیه ایران وضع کرده است، اما قرار صادره محدود به تحریم‌های راجع به اقلام بشردوستانه و هواپیما شده است. هر چند در متن قرار، به صراحت به دلیل این امر اشاره نشده است اما می‌توان دلیل این امر را در بندهای ۶۸ و ۶۹ قرار یافت. این بندها مربوط به معیار «معقول بودن» ادعای دولت درخواست کننده قرار موقت می‌شوند. دیوان بین‌المللی دادگستری، در صورتی می‌تواند اقدام به صدور قرار موقت کند که ادعای دولت درخواست‌کننده، در بادی نظر، معقول یا plausible به نظر برسد.
در این باره دیوان به ادعای ایالات‌متحده آمریکا درخصوص استثنائات مربوط به تعهدات دو طرف در عهدنامه مودت (موضوع مواد رادیواکتیو و شکافت‌پذیر و موضوع امنیت ملی) اشاره میکند و اظهار می‌دارد برخی از حقوق مندرج در عهدنامه مودت (مسائل بشردوستانه و آنچه به ایمنی هواپیمایی کشوری مربوط است) حتی با فرض اثبات ادعاهای مزبور نیز قابل‌خدشه نیستند. از این رو، صدور دستور موقت در رابطه با این‌گونه حقوق، ممکن است.
۱۰. اهمیت این قسمت از قرار موقت، در تبیین این نکته است که استدلال‌های مبتنی‌بر امنیت ملی برای محدود کردن حقوق سایر دولت‌ها و ملت‌ها یا نقض تعهدات قراردادی، گستره محدودی دارند. ایالات‌متحده آمریکا سابقه‌ای طولانی در وضع تحریم و نقض تعهدات بین‌المللی به استناد امنیت ملی آن کشور دارد و بسیاری از دستورات اجرایی و حتی قوانین تحریمی آمریکا، به استناد مفهوم امنیت ملی وضع شده‌اند. دیوان در قرار موقت صادره، هر چند با احتیاط وارد ارزیابی این ادعا و میزان قابلیت استناد مفهوم امنیت ملی برای وضع تحریم در حوزه مسائل بشردوستانه شده است.
آنچه باعث اهمیت بیشتر این قسمت از رای دیوان می‌شود این است که اگر دیوان، در رای ماهوی نیز همین استدلال را تایید کند، عملا به این معنا خواهد بود که عدم مشروعیت حقوقی بین‌المللی تمامی تحریم‌هایی که آمریکا به استناد امنیت ملی تصویب کرده است - حداقل تا آنجا که به مسائل بشردوستانه ارتباط دارند. از منظر دیوان بین‌المللی دادگستری اثبات می‌شود. انتظار می‌رود که دیوان در رسیدگی ماهوی، به نحو جدی‌تری وارد بررسی این مساله مهم حقوق بین‌الملل شود.
فوریت صدور قرار موقت و لطمه غیرقابلجبران
۱۱. صدور قرار موقت توسط دیوان بین‌المللی دادگستری، یک اقدام اضطراری است. به‌عبارت دیگر، دیوان پیش از صدور قرار موقت باید اطمینان حاصل کند که در صورت عدم صدور قرار موقت، لطمه جدی و غیر‌قابل‌جبرانی به یکی از دو طرف وارد می‌شود. ایالات‌متحده آمریکا تلاش کرد از همین منظر و با استناد به همین قاعده، دیوان را مجاب به عدم صدور قرار موقت کند. استدلال اصلی ایالات‌متحده آمریکا در این خصوص این بود که تحریم‌هایی که ایالات‌متحده آمریکا در تاریخ ۸ مه ۲۰۱۸ علیه ایران وضع کرده‌اند، تحریم‌های جدید نیستند و در حقیقت، همان تحریم‌های سابق هستند؛ بنابراین نمی‌توانند لطمه غیر‌قابل‌جبرانی به ایران وارد کنند و صدور قرار موقت برای توقف اجرای آن‌ها هم از فوریت برخوردار نیست.
درباره ادعای ایران مبنی‌بر ورود لطمه‌های اقتصادی به این کشور نیز استدلال ایالات‌متحده آمریکا این است که لطمه‌های مزبور می‌توانند از عوامل متعددی نظیر سوء‌مدیریت ناشی شده باشند و انتساب آن‌ها به تحریم‌های آمریکا دقیق نیست. ایالات‌متحده آمریکا همچنین ادعا میکند ورود لطمه‌های اقتصادی، امری نیست که غیرقابلجبران باشد. آمریکا همچنین ادعا میکند در زمینه هواپیما و صادرات اقلام بشردوستانه، همواره مجوزهایی توسط دولت آن کشور صادر شده‌اند.
۱۲. دیوان بین‌المللی دادگستری در رد ادعاهای فوق اظهار می‌دارد که اثر اقدام ۸ مه ۲۰۱۸ ایالات‌متحده آمریکا بر اقتصاد ایران روشن است و همچنین، تحریم‌های آمریکا بر خرید هواپیما و اقلام یدکی آن توسط شرکت‌های هواپیمایی ایران تاثیر منفی گذاشته است. علاوه‌بر این، دیوان وجود مجوز برای صادرات اقلام بشردوستانه به ایران را از ممکن بودن انجام این کار در عمل تفکیک میکند و بر این اعتقاد است که با وجود تحریم‌های آمریکا، صادرات این اقلام به ایران در عمل دشوارتر از گذشته شده است.
دیوان در اینجا خصوصا به محدودیت‌های بانکی که در مورد پرداخت‌های مربوط به این اقلام وجود دارد اشاره میکند و آن‌ها را جزو موانع صادرات اقلام بشردوستانه به ایران محسوب میکند. دیوان درخصوص غیرقابلجبران بودن ضرر تصریح میکند که آنچه مربوط به حقوق بشر می‌شود (غذا، دارو، تجهیزات پزشکی و ایمنی هوانوردی) در نتیجه اقدام‌های آمریکا دچار زیان غیرقابلجبران شده‌اند و از این جهت، زمینه صدور قرار موقت وجود دارد.
۱۳. دیوان، در نهایت به پیشنهاد ایالات‌متحده آمریکا مبنی‌بر اینکه سعی و تلاش خود را به کار خواهد گرفت تا مسائل بشردوستانه تحت‌تاثیر تحریم‌ها قرار نگیرند، اشاره میکند و اظهار می‌دارد چنین پیشنهادها و قول‌‌هایی برای پاسخگویی به ضرورت‌های بشردوستانه کفایت نمی‌کنند.