دنیای بورس: بودجه به عنوان یکی از مباحث مهم کلان همواره دارای نکات ریز و فنی زیادی است که درک آن را برای عموم میکند. مطلب زیر به عنوان دومین گزارش از سلسله گزارشهای توضیحی «بودجه به زبان ساده» در ادامه می‌آید.
گزارش اول را اینجا بخوانید.
کسری بودجه
کسري به خودي خود مشكل نيست، بلكه به اين دليل نمايش آن يا نمايش ناقص آن مشكل‌زا تلقی میشود كه نشان‌دهنده مشكلي ديگر است. به همين دليل، عدم نمايش واقع‌بينانه درآمد‌ها و مصارف بودجهاي مثل آن می‌‌ماند که پنل نمايشگر جلوي راننده را به دليل نمايش اشكال در موتور و ميزان بنزين دستكاري کنند تا مقادير واقعی را نشان ندهد يا مقادير را برخلاف واقع، مطلوب نشان دهد يا افراد بيرون خودرو تصور کنند اين خودرو با سرعت مناسبی در حال حرکت است.
اما ميزان کسري چطور حساب میشود؟ بياييد براي ملموس شدن مسئله در حساب و کتاب زندگی خود دقت کنيم. اگر کسی در زندگی روزمره از ما بپرسد در دخل‌و‌خرج خود کسري داريد معمولاً چگونه جواب می‌‌دهيم؟ بياييد جواب‌هاي ممكن را مرور کنيم:
الف- کل منابع (شامل منابعی که میتوانم از فروش سرمايه و منزل به‌دست آورم و مبالغ قرضهايی که میتوانم انجام دهم) منهاي کل مخارج؛
ب- کل منابع (بجز مابه‌التفاوت قرضهايی که میتوانم بگيرم و قرضهايی که بايد پس بدهم) منهاي کل مخارج؛
ج- کل منابع (به غير از منابعی که از فروش خانه و ماشين زير پا میتوانم به دست آورم و به غير از خالص قرضهايی که میتوانم بگيرم و قرضهايی که بايد پس بدهم) منهاي کل مخارج
در بودجه کشور نيز همين وضعيت برقرار است. يعنی بسته به اينكه چه تعريفی از کسري داشته باشيم، ممكن است اصلاً کسري نداشته باشيم و يا مبالغ قابل توجهی کسري داشته باشيم. مخصوصاً آنكه اگر در برآورد منابع، بيش‌برآورد هم داشته باشيم و مثلاً فرض کنيم که قرار است سال بعد، 100 تومان ماليات اخذ شود و در نهايت مثلاً 90 واحد اخذ شود يا برآورد شود.
براي همين منظور و با توجه به تعريف‌هاي مختلف از کسري، ميزان کسري بودجه لايحه بودجه سال 1398 به شرح جدول زیر است.
شايان ذکر است که تمام اين شاخص‌ها، شاخص‌هاي اصطلاحاً «مشاهده شونده « یا «تيتر» بودجه هستند و براي درك واقع‌بينانه‌تر، بايد اثر رونق و رکود از آن‌ها حذف شود يعنی در واقع، منابع و مصارف بودجه به نسبت ظرفيت اقتصاد و روند بلندمدت و... ديده شود.
با توجه به برآورد‌های موجود، اگر اقتصاد ما در بودجه بخواهد روي پاي خود بايستد، يعنی نفت نفروشد، استقراض نكند و از صندوق‌‌هاي خارج از بودجه هم اضافه برداشت نكند، عملاً تا نزديك 10 درصد توليد ناخالص داخلي و معادل 60 درصد منابع عمومي كسري دارد. ضمن اينكه کسري مذکور خوشبينانه بوده و در سقف پيش‌فرض بودجه است يعنی با در نظر گرفتن شرايط واقع‌بينانه‌تر از عملكرد مالياتی و در نظرگرفتن سقف دوم (که احتمالاً به دليل ماهيت اجباري بسياري از رديف‌هاي سقف دوم، از جمله بازپرداخت اوراق استقراضی و هزينه‌‌هاي دانشگاه‌‌هاي علوم پزشكی و نظامی، با اضافه برداشت از منابع فرابودجه‌اي تكميل خواهد شد) اين کسري قابل افزايش است. اين حجم از کسري غيرنفتی، اهميت توجه به رفع آسيب‌پذيري بودجه کشور در مقابل تلاطم‌‌هاي نفتی و ضرورت اصلاحات در محدوده وظايف دولت را نشان میدهد.
نفت در بودجه 98
در این بخش وضعيت نفت در بودجه سال آینده را بررسی می‌‌‌کنیم:
ارقام مربوط به محاسبه سهم نفت در بودجه (اعم از نرخ تبديل دلار به ريال، حجم صادرات و ..) در بودجه ذکر نمی‌‌شود و بايد آن را برآورد کرد. براساس محاسبه ما، در لايحه بودجه سال 1398 قيمت هر بشكه نفت خام و ميعانات گازي حدود 54 دلار، متوسط نرخ برابري دلار حدود 6000 تومان) براي كالا‌هاي اساسي حدود 4200 و براي سايركالا‌ها حدود 8000 تومان)، صادرات نفت حدود 1.635 ميليون بشكه در روز و صادرات گاز طبيعي حدود 3.4 ميليارد دلار فرض شده است. سرجمع منابع نفت در بودجه نيز بيش از 142 هزار ميليارد تومان در نظر گرفته شده است.
شايسته ذکر است که درآمد‌هاي حاصل از فروش نفت و گاز به چهار بخش تعلق می‌‌گيرد: بودجه، صندوق توسعه ملی، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز. کل منابع حاصل از نفت در سال 1398 حدود 5.35 ميليارد دلار است که سهم هر کدام از چهار قلم گفته شده عبارت است از:
1. سهم بودجه عمومی: 23.75 ميليارد دلار (معادل 142 هزار ميليارد تومان در دو رديف210101 و 21009 )
2. سهم صندوق توسعه ملی: 6.59 ميليارد دلار
3. سهم شرکت نفت: 4.65 ميليارد دلار
4. سهم شرکت گاز: 0.51 ميليارد دلار.
هر دلار کاهش قيمت نفت در سال آينده، سبب کاهش بيش از 2.4 هزار ميليارد تومان منابع بودجه خواهد شد. وابستگی بودجه به نفت در لايحه بودجه سال 1398 ، حدود 35 درصد خواهد بود. البته بايد توجه داشت که اين نسبت کمتر از ميزان واقعی است، زيرا منابع غيرنفتی لايحه در عمل خوشبينانه برآورد شده و تحقق کامل آن بعيد است.
رابطه ارز و بودجه
اينكه آيا ارز سال آينده در بودجه تعيين میشود يا نه و به طور کلی نرخ تسعير ارز در بودجه (يعنی همان نرخی که براي تبديل دلار به ريال در نظر گرفته میشود) از قديم‌الايام محل بحث بوده است. یکی از سوالات مهم در خصوص بودجه همواره این است که نرخ ارز در بودجه چقدر است. این سوال اساسا سوال غلطی‌ست. براساس تعریف و کارکرد ارز، وضعيت بودجه، تابعي از نرخ ارز در كشور‌هاست و نه تعيين‌كننده آن.
در مرحله نخست می‌‌دانيم که نرخ ارز بودجه، رقمي نيست كه در بودجه مشخصاً نوشته شده يا به آن اشاره شود. نرخ ارز بودجهاي صرفاً رقمی نانوشته است که محاسبات درآمدي نفتی دولت براساس آن صورت می‌‌گيرد. يعنی دولت فرض میکند که با چه نرخ ارزي می‌‌تواند با احتساب رقم مشخصی از فروش نفت به دلار، مقدار ريالی خاصی را حاصل کند. آنچه در بودجه نوشته میشود فقط رقم نهايی ريالی حاصل از فروش نفت است و فرض دولت براي نرخ ارز نوشته نمی‌‌شود. اگرچه با کمی حساب و کتاب و مهندسی معكوس، مثلاً با دانستن مقدار بشكه نفت فروشی، می‌‌توان حدس زد دولت در بودجه‌اش، چه نرخی را براي تبديل دلار به ريال فرض کرده است.
ثانياً طبق تجربه ساليان متعدد، نرخ ارز بودجه نشان‌دهنده هيچ چيزي در بازار آزاد نيست. يعنی مثلاً نرخ ارز بودجه ممكن است هزار تومان باشد، اما نرخ ارز بازار 3000 تومان. يا نرخ ارز بودجه 0500 تومان باشد و نرخ ارز بازار در آن سال 10000 تومان. اساساً نرخ ارز براساس متغير‌هاي مختلفی از جمله ميزان صادرات و واردات تمام کالا‌هاي مصرفی و توليدي در اقتصاد، ميزان ذخاير بانك مرکزي، سيستم ارزي حاکم بر کشور، تورم در کشور داخلی و کشور‌هاي طرف تجارت، بهره‌وري فنی و انسانی در کشور، دسترسی به ارز صادراتی و... تعيين میشود و ارز کالاي صادراتیِ بودجه فقط يك بخش از آن است. به عبارت ديگر، دولت صرفاً ممكن است به تصور ارسال سيگنال آرامش بخش به بازار نرخ خاصی را براي دلار فرض کند (يعنی به بازار بگويد که من با نصف قيمت ارز بازار هم میتوانم خرج خودم را دربياورم(.
ثالثاً در عين حال، تجربه نشان داده است که در سال‌هايي كه كشور با محدوديت ارزي مواجه شده است، نرخ ارز بودجه هم افزايش يافته است. يعنی در سالی که مثلاً تحريم داشت‌هايم نرخ ارز از هزار و دويست تومان به نزديك دو هزارو پانصد تومان و يا از سه و هزار و پانصد تومان به نزديك دو برابر آن افزايش يافته است.
نتيجه آنكه اگرچه نرخ ارز بودجه نشان‌دهنده نرخ بازار نيست، اما دولت‌ها در هنگام محدوديت ارزي، پس از افزايش نرخ ارز اتفاق افتاده در بازار، در هنگام تنظيم لايحه بودجه سال آينده مقداري به نرخ جديد افزايش يافته نزديك مي‌شوند.
به بيان ديگر، معمولاً رابطه نرخ ارز بودجه و نرخ ارز بازار، اصطلاحاً پسيني است نه پيشينی. يعنی مثلاً در سال‌هايی که به علت کاهش قيمت نفت يا کاهش فروش نفت (در نتيجه تحريم و رکود جهانی(، ورود دلار به کشور کاهش پيدا میکند يا به دليل افزايش نقدينگی (معمولاً ناشی از تأمين کسري بودجه از محل سيستم بانكی يا بانك مرکزي) تعادل تقاضا و عرضه ارز به هم می‌‌خورد:
اول محدوديت ارزي ايجاد میشود، سپس نرخ ارز بازار افزايش می‌‌يابد. در نهايت، دولت نرخ ارز در لايحه بودجه سال بعد را - چه به خاطر تأمين مخارج خود و چه به خاطر نزديك شدن به نرخ ارز بازار (آنچه يكسان شدن نرخ ارز ناميده میشود)- به اندازه کسري از رقمی که قبلاً افزايش يافته است، افزايش میدهد.
ارز در بودجه 98
دولت متوسط نرخ ارز در بودجه امسال را نزديك 6 هزار تومان وارد کرده است (4200 براي کالا‌هاي اساسی و نزديك 8000 براي بقيه کالا‌ها) اين يعنی اينكه: با توجه به فروض دولت براي مقدار فروش نفت، نرخ ارز متوسط نزديك 6 هزار تومان، کار دولت و کارمندانش در سال آينده را تاحدودي راه می‌‌اندازد. اما اين رقم به هيچ وجه نشان‌دهنده رقم ارز در سال آينده نيست، چرا که آن رقم می‌‌تواند 7 هزار تومان، 10 هزارتومان و يا حتی بيشتر باشد.
سؤالی که مطرح میشود اينكه اگر مثلاً نرخ ارز بودجه، به جاي نزديك 6 هزار تومان، 3 هزار تومان در نظر گرفته می‌شد چه اتفاقی می‌افتد و يا 8 هزارتومان يا 12 هزارتومان؟
پاسخ اين است که اين موضوع، يك مسئله مخلوط سياستی است. يعنی دولت بايد بين انتخاب‌هاي مختلف در هر حالت سبك و سنگين کند تا ببينيد کداميك در نهايت به نفع اقتصاد است. مثلاً:
الف) ممكن است يك گزينه اين باشد که نرخ ارز مفروض بودجه را چرا سه هزار تومان يا حتی هزار تومان نگيرد؟ البته که اين کار ممكن است، اما دولت ناچار میشود از طرف ديگر براي پر کردن شكاف درآمدي ايجاد شده، استقراض کند. اگر اين استقراض از بانك مرکزي باشد که تورم سنگين به‌وجود خواهد آورد (از جيب مردم خواهد رفت) و اگر از خود مردم باشد (با انتشار اوراق مشارکت) مجدداً بابت بازپرداخت اصل و سود اوراق در سال‌هاي آتی بايد از جيب بودجه (درواقع جيب مردم) بردارد و همان از جيب برداشتن را نيز به نوع ديگر (مثلاً با استقراض مجدد يا افزايش قيمت خدماتی که ارائه میدهد و...) جبران کند.
ب) ممكن است يك گزينه اين باشد که چرا 10 هزار تومان و حتی 15 هزارتومان نباشد. اين طور که هم کسري مزمن بودجه‌هاي دولت رفع میشود و دولت را از استقراض از طريق انتشار اوراق قرضه و... بی‌نياز میکند و هم منابع کافی براي کار‌هاي ديگر پيش می‌آيد. پاسخ اين است که اگر اين افزايش نرخ ارز، از مسير افزايش قيمت کالا‌هاي واسطه و وارداتی به تورم و بلافاصله به افزايش دستمزد‌ها و در نتيجه افزايش مصارف دولت و... دامن بزند چه؟
به نظر می‌رسد، دولت با محاسبات خود به اين نتيجه رسيده که نرخ متوسط نزديك به 6 هزار تومان در بودجه امسال، نرخ تعادلی هست يعنی هم براي مخارج بودجهاي دولت کافی است، هم سيگنال مناسبی براي بازار به‌شمار می‌رود و هم اينكه باعث افزايش مضاعف تورم بيش از اين نخواهد شد. اما مهمتر از همه اينكه، اين نرخ، همچنان که ديديم، به هيچ وجه نشان دهنده نرخ ارز در سال آينده نيست و گمانه‌زنی‌ها در اين مورد، منطقاً و نيز بنا بر تجربه، صحت ندارد.
اصل این گزارش را اینجا بخوانید.