- تیمور رحمانی | استاد دانشگاه تهران
از زمانی که لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تحویل شده و حتی قبل از آن، براساس حدس و گمان‌هایی که از تدوین لایحه بودجه در میان صاحب‌نظران وجود داشت، نقدهای فراوانی به لایحه بودجه صورت گرفته و تقریبا بخش پررنگ این انتقادها به کسری‌بودجه گسترده احتمالی و پیامدهای آن برای تورم معطوف بوده است. ب
سیاری از این انتقادها قابل قبول بوده و انعکاس نگرانی از عواقب سند مالی یک سال آینده دولت و حتی اثرات ماندگار آن است. به‌طور طبیعی، در سال پیش رو وضعیت درآمدهای نفتی از دو جهت محدودیت‌های تحریم و قیمت نفت در هاله‌ای از ابهام قرار دارد و به همین جهت در تدوین بودجه باید با احتیاط آن را گنجاند.
در مورد درآمدهای مالیاتی نیز بعید است اتفاق خیره‌کننده‌ای بیفتد و اصلا ممکن است مصلحت شرایط سیکلی اقتصاد نباشد که به‌دنبال افزایش شدید مالیات‌ها باشیم، چرا که معمولا در چنین شرایط همراه با تعجیل، دنبال افزایش مالیات‌های سهل‌الوصول هستیم که از منظر کارآیی و عدالت مهر تایید نمی‌خورند.
از منظر فروش اوراق، با توجه به فروش قابل توجه اوراق در سال ۱۳۹۹ و با توجه به نرخ سود مورد انتظار بالا در اقتصاد، امکان توسل به فروش گسترده اوراق بدهی در مقیاسی بسیار فراتر از آنچه در سال ۱۳۹۹ گذشت، وجود ندارد.
تامین منابع از طریق بازار سرمایه به دلیل تحولات ناسودمندی که در انتهای سال ۱۳۹۸ و ماه‌های اولیه سال ۱۳۹۹ رخ داد، چندان قابل‌اتکا نیست مگر آنکه تغییراتی اساسی در نحوه نگاه دولت صورت گیرد و مهم‌تر از همه اینکه به دنبال واگذاری اموال به قیمت‌های هرچه بیشتر نباشد.
همه آنچه در اینجا اشاره شد، بدان معنی است که دولت از منظر منابع با محدودیت جدی روبه‌رو است و کم‌توجهی به این موضوع می‌تواند عواقب ناخوشایندی برای اقتصاد ایران به همراه داشته باشد.
شاید به همین دلیل ضروری بود که مثلا در لایحه بودجه افزایش برخی اقلام هزینه‌ای از قبیل حقوق و دستمزدها مشروط به تحقق منابع پیش‌بینی شده می‌شد (که البته سازوکار قانونی آن را نمی‌دانم، اما امر ناممکنی نیست).
در اینجا، قصد این موضوع نیست که روی عددهای ثبت شده در لایحه بودجه تمرکز شود و به بررسی امکان یا عدم‌امکان تحقق آنها پرداخته شود، ضمن اینکه احتمالا در مجلس تغییرات قابل توجهی در لایحه بودجه داده می‌شود.
هدف آن است که بررسی شود آیا دولت می‌تواند در شرایط کنونی به یک بودجه انقباضی روی آورد و اگر قرار نیست به بودجه انقباضی روی آورد، چه اصول کلی باید رعایت می‌شد تا بودجه اسباب خیر در اقتصاد کلان باشد. برای این منظور، از چند جنبه به بررسی بودجه پرداخته می‌شود تا مسیر مناسب در نحوه نگاه به تدوین و تصویب لایحه بودجه ترسیم شود.
موضوع اول در تدوین لایحه بودجه، توجه به وضعیت سیکلی اقتصاد است. براساس تمامی معیارهای متداول و از جمله انحراف تولید ناخالص داخلی از روند آن (حتی اگر روند هم عوض شده و متوسط رشد اقتصادی پایین‌تری را برای ایران رقم زده باشد)، اقتصاد ایران در وضعیت رکودی است و حتی با رشد مثبت سال جاری و سال آتی نیز هنوز زیر مقدار روند آن قرار دارد.
این بدان معنی است که اقتصاد ایران دارای ظرفیت بیکار تولید است و با توجه به کاهش انتظارات تورمی و احتمال کاهش مشکلات تجارت خارجی، می‌تواند به سمت خروج از رکود حرکت کند و در چنین شرایطی بودجه انقباضی قابل‌توصیه نیست.
به عبارت دیگر، مستقل از اینکه ترکیب بودجه مناسب است یا خیر، کلیت غیر‌انقباضی بودن آن نامنطبق بر نظریه اقتصاد کلان نیست و توصیه متعارف اقتصاد کلان در شرایط وجود شکاف تولید قابل توجه، پرهیز از بودجه انقباضی است.
به‌طور تقریبی، تا زمانی که رشد هزینه‌های اسمی دولت برای سال ۱۴۰۰ کمتر از نرخ تورم انتهای سال ۱۳۹۹ باشد، بودجه ماهیت انقباضی دارد و در آن صورت نمی‌توان صرفا براساس رشد اسمی بودجه در مورد انبساطی بودن آن ابراز نگرانی کرد.
موضوع دوم که می‌توان از آن جهت به بودجه نگاه کرد، ترکیب مخارج دولت است. گرچه کل انواع مخارج دولت با ایجاد تقاضا برای کالاها و خدمات می‌توانند مانع تعمیق رکود شوند یا به خروج از رکود در شرایط وجود شکاف تولید کمک کنند، اما طبیعی است که ترکیب مخارج می‌تواند بسیار با‌اهمیت باشد.
اگر در ترکیب بودجه، افزایش هزینه‌های دولت عمدتا معطوف به هزینه‌های حقوق و دستمزد و هزینه‌های رفاهی باشد، در همان مرحله اول به افزایش تقاضای کالاها و خدمات مصرفی کمک می‌کند که ضمن آنکه اثرات تورمی خود را سریع‌تر ظاهر می‌کند، ممکن است به افزایش تقاضای ارز نیز دامن بزند و اثرات تحریک تولید آن ضعیف‌تر باشد.
در حالی که اگر همین افزایش در هزینه‌های عمرانی و تدارک کالاها و خدمات عمومی (مانند بهبود امنیت، کاهش هزینه‌های مبادله برای کسب‌و‌کار، اعمال قانون و حفاظت از حقوق مالکیت و...) باشد، می‌تواند در تحریک تولید موثرتر باشد و در عین حال با افزایش ظرفیت تولید اقتصاد که در دهه گذشته به‌شدت آسیب دیده است، به بهبود چشم‌انداز تورمی نیز کمک کند.
به‌طور مشخص، افزایش سهم هزینه‌های عمرانی که در سال‌های گذشته از نظر تحقق عملی وضعیت نامناسبی داشته است، می‌تواند در بهبود کسب‌و‌کارهای مرتبط با اجرای این پروژه‌ها و به‌طور ویژه کاهش نرخ بیکاری موثر باشد.
به نظر می‌رسد لایحه بودجه و به‌طور قطع آن بخش که عملا تحقق می‌یابد، از این منظر محل اشکال جدی باشد. این بدان معنی است که بدون نیاز به تغییر کل سطح مخارج دولت، هنوز امکان تغییر ترکیب مخارج دولت در جهت کاهش مشکلات اقتصاد کلان وجود دارد.
موضوع سوم که می‌توان از آن جهت به بودجه نگاه کرد، کاهش آثار رفاهی ناشی از شوک تورمی سه سال اخیر در تدوین لایحه بودجه بوده است. بدون هیچ تردیدی، بخش بزرگی از شهروندان و به‌ویژه دهکهای متوسط و پایین بر اثر شوک تورمی و شوک ارزی دچار کاهش محسوس سطح رفاه شده‌اند.
از آنجا که هم تولید ناخالص داخلی در طول سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ دچار کاهش شدیدی شده و هم افزایش نرخ ارز و کاهش قیمت نسبی نفت رخ داده است، درآمد سرانه حقیقی و قدرت خرید خانوارها به‌صورت کلی دچار کاهش شده و به دلیل شدت گرفتن نابرابری ناشی از شوک تورمی، این موضوع تشدید شده است.
گرچه دولت اقداماتی مختصر برای کل شهروندان دهکهای پایین انجام داده و برای حقوق و دستمزدبگیران از طریق افزایش حقوق و دستمزد آنها سعی کرده است که این کاهش رفاه را تا حدی جبران کند، اما به‌طور طبیعی به دلیلی که اشاره شد، رفاه بخش بزرگی از دهک‌ها دچار کاهش شده است.
اگر از منظر جبران رفاهی به بودجه سال ۱۴۰۰ نگریسته شود، بازهم به نظر می‌رسد که نحوه نگاه به موضوع دارای اشکال است. دولت تمرکز عمده را بر افزایش حقوق و دستمزدهای کارکنان دولت قرار داده است که به‌طور طبیعی به بازنشستگان و کارکنان بخش غیردولتی نیز سرایت می‌کند.
آشکار است که این نحوه جبران رفاهی افرادی را هدف قرار می‌دهد که حقوق و دستمزد بگیر یا مستمری‌بگیر تامین اجتماعی و بازنشستگی هستند، درحالی‌که شدیدترین کاهش رفاهی در میان افرادی رخ داده است که تحولات سه سال گذشته سبب کاهش درآمد آنها از طریق رکود کسب‌و‌کار خُرد آنها و از طریق بیکار شدن آنها شده است یا اساسا کسانی که فاقد منبع درآمدی مشخص و مستمر هستند.
بنابراین از منظر عدالت اجتماعی و جبران رفاهی کسانی که از رکود تورمی شدیدترین آسیب را دیده‌اند، بودجه ۱۴۰۰ محل اشکال محسوب می‌شود. مخصوصا اینکه افزایش هرگونه حقوق و دستمزد و به تبع آن مستمری بازنشستگی و تامین اجتماعی سبب ماندگار شدن آن در بودجه دولت می‌شود، درحالی‌که جبران رفاهی برای سایر افراد می‌تواند موقتی صورت گیرد و به‌ویژه اگر از طریق افزایش هزینه‌های عمرانی و ایجاد اشتغال صورت گیرد، می‌تواند فقط برای دوره خروج از رکود ضرورت داشته باشد.
موضوع دیگری که می‌توان در ارتباط با بودجه ۱۴۰۰ مطرح کرد، نحوه تامین آن و نگرانی از آثار تورمی آن است. اقتصاددانان به‌طور معمول عادت کرده‌اند که تنها در صورتی نگرانی از کسری بودجه بالای دولت داشته باشند که کسری بودجه پولی شود.
به عبارت دیگر، تنها نگرانی که بسیار متداول است آن است که مبادا دولت کسری بودجه خود را پولی کند. بر همین اساس، توصیه می‌شود که دولت کسری بودجه خود را تا حد امکان با فروش اوراق بدهی تامین مالی کند تا اسباب تشدید تورم نشود.
آیا واقعا پولی نکردن کسری بودجه به آن معنی است که مشکلی از ناحیه کسری بودجه دولت برای تورم پیش نخواهد آمد.
اگر ما بپذیریم که نهایتا تمام تحولات بخش پولی اقتصاد که برای تورم با اهمیت است، رشد نقدینگی نامتناسب با نیاز حقیقی اقتصاد و آن هم نه در تک تک سال‌ها بلکه در میان‌مدت و بلندمدت است، کسری بودجه زمانی به فشار تورمی منجر می‌شود که به متوسط رشد نقدینگی بالاتر بینجامد. در سال ۱۳۹۸ حدود ۵۹۰ هزار میلیارد تومان به حجم نقدینگی افزوده شده است.
اما در همین سال که جزو سال‌های بسیار بد از نظر وضع مالی دولت و پولی شدن بخشی از کسری بودجه در قالب استفاده از منابع صندوق توسعه ملی بوده است، پایه پولی حدود ۸۷ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است.
فرض کنید که تمام افزایش پایه پولی به دلیل کسری بودجه دولت اتفاق می‌افتاد که به معنی افزایش پایه پولی و به تبع آن افزایش حجم نقدینگی از ناحیه کسری بودجه دولت معادل این مبلغ می‌شد. اما حجم نقدینگی حدود ۵۹۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است که بخش کوچکی از آن ناشی از کسری بودجه دولت می‌شد.
این چه پیامی دارد؟ به‌طور آشکار این پیام را دارد که حتی اگر کل کسری بودجه دولت پولی شود، افزایشی که مستقیما در حجم نقدینگی دارد و رشدی که مستقیما در حجم نقدینگی ایجاد می‌کند، هنوز چشمگیر نیست و این خلق نقدینگی توسط بانک‌ها و موسسات اعتباری است که نقش بسیار مسلط در رشد نقدینگی را دارد تا زمانی که خلق نقدینگی توسط بانک‌ها و موسسات اعتباری با روند کنونی آن ادامه یابد، حتی فقدان کسری بودجه دولت هم نمی‌تواند رشد نقدینگی را به‌طور چشمگیری کاهش دهد.
ممکن است ادعا شود که چون ضریب فزاینده خلق نقدینگی حدود ۷ است، آنگاه پولی شدن کسری بودجه حتی اگر چندان بزرگ نباشد، از طریق ضریب فزاینده خلق نقدینگی می‌تواند به افزایش قابل توجه نقدینگی منجر شود و از این جهت پولی کردن کسری بودجه عامل اصلی تورم است.
معلوم است که این استدلال محل اشکال است. فرض کنید که در سال ۱۳۹۸ ضریب فزاینده خلق نقدینگی برابر با مقدار سال ۱۳۸۰ یعنی ۳/ ۳ می‌بود.
در آن صورت، افزایش پایه پولی حدود ۸۷ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۹۸ حتی اگر تماما مربوط به پولی کردن کسری بودجه دولت بود، حجم نقدینگی را معادل ۲۸۷ هزار میلیارد تومان افزایش می‌داد و نه ۵۹۰ هزار میلیارد تومانی که عملا رخ داده است.
ممکن است استدلال شود که ما از سال ۱۳۸۰ فاصله گرفته‌ایم و ورود بانک‌های غیردولتی و واگذاری سهام برخی از بانک‌های دولتی فضای بانکداری را تغییر داده است و به همین دلیل ضریب فزاینده خلق نقدینگی بزرگ شده است و امکان برگشتن به شرایط آن زمان وجود ندارد.
با وجود اینکه گسترش بانکداری غیردولتی فی نفسه امری مطلوب بوده و با تعدادی اگر می‌تواند به بهبود عملکرد اقتصاد بینجامد، اما داده‌ها نشان می‌دهد که افزایش سهم بانک‌ها و موسسات اعتباری در خلق نقدینگی در این دوره زمانی، حرکت در جهت صراط مستقیم نبوده است، چرا که عملا متوسط رشد اقتصادی بهبود نیافته است و متوسط نرخ تورم افزایش محسوسی یافته است و بی‌ثباتی بازارها تشدید شده است.
بنابراین چه ضرورتی دارد که ضریب فزاینده خلق نقدینگی بزرگ باقی بماند و چه تضمینی وجود دارد که در غیاب کسری بودجه دولت، خلق نقدینگی بانک‌ها و موسسات اعتباری سبب تداوم رشد بالای نقدینگی و تداوم فشار تورمی نشود؟
بلافاصله جواب داده می‌شود که بدون کسری بودجه، رشد پایه پولی کمتر بوده و همین موضوع خلق نقدینگی بانک‌ها را کمتر می‌کند.
اما می‌دانیم که اگر خلق نقدینگی بانک‌ها کنترل نشود، آنها با خرید انواع دارایی و اعطای تسهیلات، به‌ویژه در شرایط وجود سفته‌بازی در بازارها، می‌توانند به خلق نقدینگی و رشد قابل توجه نقدینگی بپردازند و نیاز به ذخایر یا پایه پولی را به بانک مرکزی تحمیل کنند.
دلیل آن است که کل نظام بانکی با خلق اعتبار و نقدینگی(با توجه به اینکه نقدینگی همان سپرده‌ها است) نیاز به ذخایر بیشتری نزد بانک مرکزی دارند و خودداری بانک مرکزی از تامین ذخایر برای آنها بدون آنکه انباشت ریسک آنها تحت کنترل باشد، سبب فشار شدید بر نرخ سود و حتی خطر اختلال و توقف در نظام پرداخت می‌شود.
به همین دلیل، اگر در سیاست‌گذاری پولی، خلق اعتبار و نقدینگی بانک‌ها و موسسات اعتباری کنترل نشود، عملا پایه پولی قابل کنترل نخواهد بود.
در شرایطی که دولت کسری بودجه داشته باشد و آن را پولی کند، به‌طور خودکار با خرج کردن منابع توسط دولت، ذخایر مورد نیاز برای خلق اعتبار و نقدینگی بانک‌ها تامین شده و بانک‌ها مجبور به تحمیل نیاز خود به بانک مرکزی نیستند.
تفاوت فقط در همین موضوع است. بنابراین مشکل اصلی به پولی کردن کسری بودجه دولت بر نمی‌گردد بلکه به خلق نقدینگی بانک‌ها و موسسات اعتباری بر می‌گردد و اگر آن کنترل نشود، پولی کردن یا نکردن کسری بودجه تفاوت قابل توجه ایجاد نمی‌کند.
در کل، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ عمدتا از جهت ترکیب هزینه‌ها و از جهت نحوه مواجهه با جبران زیان رفاهی دهکهای پایین است که محل ایراد است و موضوع کسری بودجه و نحوه تامین آن در مراحل بعدی قرار می‌گیرد.
با توجه به اینکه رشد اقتصادی سال ۱۳۹۹ احتمالا مثبت است، نیاز به کسری بودجه شدید برای مقابله با رکود تا حدی مرتفع شده است و به همین دلیل، ممکن است در سال ۱۴۰۰ در مقایسه با سال ۱۳۹۹ نیاز کمتری به کسری بودجه در مقایسه با سایز اقتصاد وجود داشته باشد.
اگر به میزان مطلوبی از کسری بودجه و ترکیب هزینه‌های دولت دست یابیم، نحوه تامین کسری بودجه دولت موضوع درجه دومی است که مطلوب‌تر آن است که پولی نشود و با انتشار اوراق و سایر روش‌ها تامین شود و در عین حال برای کنترل تورم این موضوع کافی نیست بلکه ضرورت دارد از قدرت خلق اعتبار و نقدینگی بانک‌ها و موسسات اعتباری کاسته شود.
اقدامات احتیاطی و محدودیت ترازنامه‌ای که بانک مرکزی به بانک‌ها و موسسات اعتباری ابلاغ کرده است، می‌تواند در دستیابی به این هدف موثر باشد.